世界银行：完善疫后法律框架，维护公平市场原则

世界银行于2022年2月15日发布了《2022年世界发展报告：金融为公平复苏护航》。该报告探讨了金融在疫后经济复苏中的核心作用。报告深入分析了危机可能给低收入和中等收入经济体造成的影响，在此基础上提出了一系列政策和措施来减轻大流行带来的多种相互关联的经济风险。随着各国和全球层面刺激措施的回撤，这些风险可能变得更加严重。报告中倡导的政策包括：有效和透明地管理不良贷款以减轻对金融稳定的威胁；开展破产改革，以便有序降低不可持续的债务；通过风险管理和贷款模式的创新来确保家庭和企业继续获得信贷供应；改善主权债务管理，从而保持政府支持公平复苏的能力。

 

今天我们刊载报告的“解决金融风险”部分中的第二个政策领域：改善破产法律框架。

 

解决金融风险：实现公平复苏的前提

 

新冠经济危机所致的前所未有的金融风险将迫使政府、监管部门和金融机构通过短期的稳定政策和中长期的结构性政策来引导经济走向持续和更加公平的复苏。走上这种复苏道路要求在四个政策领域及时采取行动：

 

1. 管理和减少贷款困境

2. 改善破产法律框架

3. 保障信贷供给

4. 管理政府债务的上升

 

政策领域2：改善破产法律框架

 

新冠大流行导致很多家庭和企业背负了不可持续的债务。破产程序是降低过高私人负债水平的有效机制。然而，如果疫情危机造成债务违约和破产突然大幅上升（图O.7），就会给破产框架及时解决破产问题的能力带来重大挑战，即便在具备完善破产机制的发达经济体也是如此。该挑战源于法院主导的破产程序的复杂性。世界银行的数据显示，各国解决企业破产案件所需时间平均超过两年。¹复杂的破产清算需要的时间更长，在运行良好的司法体系中也是如此。

 

对破产框架薄弱的国家来说，维持现状意味着日后在不良贷款和破产申请增加的情况下可能需要采取更加剧烈、成本更高的行动。宣布破产或解决债权债务纠纷的有效法律机制的欠缺将迫使政府以债务减免的形式对信贷市场进行政治干预，别无他法地解决不可持续债务问题。事实上，新兴经济体已经大量使用过于政治化的债务减免方案。从以往经验来看，这类方案往往损害信贷纪律，长期损害信用良好的借款人的贷款能力。²即使在拥有有效破产法规的经济体，如果司法系统负担过重、运行缓慢并且没有足够资源来管理复杂的法律和程序问题，债务问题的及时解决也会受阻。

 

来源：Apedo-Amah et al. 2020，基于世界银行“新冠疫情商业脉搏调查数据板”2020~21年数据，

https://www.worldbank.org/en/data/interactive/2021/01/19/covid-19-business-pulse-survey-dashboard

注：图中仅显示世界银行调查所涵盖的国家。

 

破产管理制度能力的提升对实现公平复苏至关重要，这有以下几个原因。首先，当家庭和企业背负不可持续债务时，消费、就业机会和生产性投资都会受到抑制。其次，解决破产案件所需时间越长，债权人的损失越大。第三，债权人的损失会减少经济中的可用信贷资源并提高信贷成本。³最后，破产程序越长，负债累累的僵尸企业消耗资源的时间就越长，而这些资源本来可以被重新部署到生产率更高的企业，推动公平的经济复苏。

 

新冠危机之后，破产体系的可用性和效率将决定不可持续债务负担的减轻速度，因此也决定着疫后复苏的速度。研究表明，破产框架的改进相关于更加便捷的信贷获取，⁴更快的债权人损失收复，更好的就业岗位保护，⁵更高的生产率，⁶以及更低的小企业倒闭率。⁷另外，有助于降低破产成本的改革可为无存续能力的企业申请破产清算创造必要条件，⁸从而释放资源，将其重新分配给具有更好增长前景、生产率更高的企业。

 

以下改革可以缓解新冠疫情造成的债务困境，促进公平的经济复苏。这些改革于不同发展阶段、现有破产法精细程度和机构能力的经济体均可采用，而且其有效性已被无数国家的经验所证明。

 

强化正规破产机制

强有力的正规破产法制度规定了有序庭内和庭外解决程序所涉及的权利和行为。⁹一个设计良好的体系会包括推动债权人和债务人配合解决程序的激励。良好的正规破产体系还要具备以下要素：可预测的债权人获偿顺序界定；¹⁰及时解决机制，从而鼓励所有当事方参与庭外协商的正反馈循环；¹¹关于破产法涉及的复杂事项的充分专业知识。另外，用于发现企业困境的早期预警工具也具有前景。通过这类工具可以及早识别面临财务困难的债务人并向其提供帮助，以免其困境恶化到破产的程度。

 

促进替代性争议解决系统的使用

与使用正规的法院系统相比，替代性争议解决(ADR)框架可提供速度更快、费用更低的解决方案并保留一些法院提供的严格性。在ADR流程中，债务人和债权人直接接触。过程可由第三方调解，解决方案具有合同约束力并且参与人的有关信息可以保密。根据法院参与程度的不同，ADR程序可有不同形式。ADR过程需要所有债权人的共同支持和参与，因为不愿做出让步的债权人可能导致过程中止。监管机构可与私营部门积极沟通，也可通过必要的法律机制防止少数债权人阻碍债务重组交易的进展——这两种方法都有助于解决债权人立场不统一的问题。

 

建立便于小企业使用的庭内和庭外程序

中小企业的资本不如大型企业充足，并且往往缺乏必要的资源和专业知识，无法充分理解和使用程序复杂、成本高昂的破产清算体系。此次疫情中小企业遭受的打击比大企业更为严重，加剧了这种结构性问题。这些因素意味着专门针对中小企业设计的破产制度改革有必要进行开展。此类改革包括：通过简化法律程序来提高有存续能力企业的债务重组效率、允许债务人在可能的情况下保持业务控制、提供新的融资以及使用庭外程序来降低成本等。通过这些改革，政策制定者可以帮助那些有存续能力但缺乏流动性的企业生存下来，同时使无存续能力的企业可以迅速退出市场。

 

推动债务免除，保护前债务人的长期声誉新冠疫情导致的裁员、业务下滑和销售额下降使许多原本信誉良好的个人和企业家陷入欠款境地。小企业的债务融资通常至少有一部分是由企业家个人担保，对他们来说，企业倒闭会带来非常严重的后果。这类借款人当中很多并非因为自身过错而遭受重创，因此法院对那些无收入无资产案件应尽快解决，法律应当为自然人企业家提供解除债务、重新开始的机制。个人破产涉及的高成本（例如向法院的破产申请费）和使用破产保护面临的障碍（例如过于繁琐或混乱的程序）应努力加以降低或消除，特别是对无收入无资产案件更应如此。

 

 

注释：

 

1.World Bank (2020b).

 

2.Giné and Kanz (2018).

 

3.Jappelli, Pagano, and Bianco (2005); World Bank (2014).

 

4.Araujo, Ferreira, and Funchal (2012).

 

5.Fonseca and Van Doornik (2020).

 

6.Lim and Hahn (2003); Neira (2017).

 

7.World Bank (2014).

 

8.Giné and Love (2006).

 

9.数据来自世界银行“新冠疫情商业脉搏调查数据板”，

https://www.worldbank.org/en/data/interactive/2021/01/19/covid-19-business-pulse-surveydashboard

 

10.数据来自世界银行“新冠疫情商业脉搏调查数据板”，

https://www.worldbank.org/en/data/interactive/2021/01/19/covid-19-business-pulse-surveydashboard

 

11.Gadgil, Ronald, and Vyakaranam (2019).

 

文章来源：世界银行，2022。《2022年世界发展报告：金融为公平复苏护航》概述。世界银行，华盛顿。许可：知识共享引用许可协议CC BY 3.0 IGO。

 

 

 

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