世界银行：主动管理疫后不良贷款，纾解流动性困局

新冠经济危机所致的前所未有的金融风险将迫使政府、监管部门和金融机构通过短期的稳定政策和中长期的结构性政策来引导经济走向持续和更加公平的复苏。走上这种复苏道路要求在四个政策领域及时采取行动：

1. 管理和纾解贷款困境

2. 改善破产法律框架

3. 保障信贷供给

4. 管理政府债务的上升

政策领域1：管理和纾解贷款困境

很多国家的危机应对包括了偿债暂停和冻结信用报告等大规模债务纾解措施，其中很多做法历史上没有先例，所以也很难预见它们对信贷市场的长期影响。随着政府逐步收回这些对借款人的支持政策，贷款机构会看到他们的不良贷款(NPL)有所增加¹，尽管不同国家和部门的严重程度会有不同。由于危机期间许多国家放宽了对不良贷款的定义规则，政策制定者现在面临解读越来越不透明的资产负债表的挑战。随着偿债暂停结束、其他支持措施逐步取消和疫情影响日趋清晰，银行故意淡化其问题贷款严重程度的倾向可能有所上升。如果没有强健的银行治理、严格的不良贷款监管定义和谨慎的银行监管，那么隐藏的不良贷款会导致公开报告的资产质量数据与潜在经济现实严重不符。不良贷款缺乏透明度会导致潜在的银行系统压力无法及时得到识别，削弱人们对金融部门的信任，并导致投资和贷款下降，从而阻碍疫后公平复苏的实现。

银行具有在正常业务环境下管理不良贷款的流程，但新冠危机导致的不良贷款上升，其规模之大、复杂性之高可能给银行的管理能力带来压力。即使在金融机构较为完善的国家这也可能引发信贷紧缩，在最坏情况下则可能破坏金融部门稳定。贷款质量下降会严重影响银行资本，制约贷款发放，进而更大地影响低收入家庭和小企业。这样，急剧上升的不良贷款会造成“金融部门业绩恶化，实体经济活动减弱”的负反馈循环，也使经济不平等更为加剧。

来源：《2022年世界发展报告》编写团队根据Feyen and Mare (2021)绘制。

注：图中报告国家层面不良贷款增加的估算百分点数，以致消耗掉资产占全国银行体系至少20%的银行的资本缓冲（参见Feyen and Mare 2021）。数值较高表示消化不良贷款的能力较高。图中显示了不同收入组别各国上述百分比增幅的分布情况。基于截至2021 年第三季度的银行数据。实心点为箱线图外限以外的异常值。

因此，在看到各国金融系统承压程度和不良贷款消化能力存在差异（图O.6）的同时，应将与不良贷款上升情况不透明相关的风险作为一个优先事项，以便尽早对金融压力的上升做出诊断并进而推动问题的及时解决。

小额信贷机构(MFI)面临类似挑战，因此政策制定者也需要对它们加以关注。发展中经济体的低收入家庭和中小微企业(MSME)往往靠小额信贷机构而非传统银行获得金融服务。迄今小额信贷机构在疫情中的表现好于预期，其自身债务再融资能力和资产质量状况受益于政府支持保持相对稳定，然而今后融资和资产质量状况方面的挑战很可能会随着暂停偿债政策的全面退出和贷款到期而有所上升。

以往的危机表明，如果没有迅速全面的政策应对，贷款质量问题可能会持续存在并随着时间推移而恶化，典型地表现在对“僵尸企业”，即那些几乎或完全没有希望恢复财务健康并还清债务的企业之贷款额度仍不断增加。继续向这些企业提供贷款延期和滚动（也称为“贷款常青化”）会占用本可为具有高生产率和增长潜力的企业提供贷款的资本，从而抑制经济增长。

一些金融机构可能无力应对不良贷款的不断上升，进而需要进行资本重组或处置。不解决不良贷款上升问题会给系统性的银行业危机埋下伏笔，而这种危机又可能带来严重而长期的经济衰退，从而加剧贫困和不平等。因此，迅速而全面的相应对策对保持金融部门支持公平复苏的能力、避免加剧金融系统的损失至关重要。有必要制定一个有助于及时识别和管理不良贷款的策略，其关键要素应包括提高透明度的措施、不良贷款处置方案和问题银行处置方案。

提高透明度，改善监管，降低银行错估不良贷款的动机

首要步骤之一是建立可切实执行并有助于增强银行资产状况透明度的规则和激励机制。疫情期间由于经济前景、收入损失程度和损失持续时间等事项都有很大不确定性，开展资产质量评估是一项十分复杂的工作。政府对借款人广泛提供暂停偿债和其他支持措施，使银行更难评估现有和潜在借款人的真实还款能力。事实上，暂停偿债和其他支持措施降低了不同国家之间以及同一国家不同时期不良贷款指标的可比性。

准确及时的贷款质量指标对衡量金融部门的整体健康状况以及各银行消化近期可能发生的信贷损失的能力至关重要。²使用国际公认的不良贷款定义对以统一方式监测和评估银行资产质量非常关键。³不良贷款的监管定义的放松会掩盖银行资产质量方面存在的真实问题，应当避免。

严格的监管定义要靠有效的银行监督来支撑。负责根据这些定义执行监管的监督机构必须确保银行在日益严峻的环境中遵守审慎规则。随着银行资产质量承压加大，它们试图掩盖自身困境以逃避监管措施或避免市场反应的意愿可能增大。面对这种动机，一些银行可能会利用监管漏洞，或者采取贷款常青化或表外转移等不良做法，使资产质量看起来好于实际情况，使得银行监督机构的工作变得更加困难。

通过监管干预解决问题贷款

政府和银行监督机构可以通过多种干预措施来鼓励银行加大努力解决问题贷款。为了管理增加的坏账，当局部门可要求银行采用适当的流程并投入充足资源来收回逾期贷款。银行的业务模式、组织结构、经营策略和内部资源配置中须体现一套协调的不良贷款管理办法，包括要设立负责债务协商解决的专门部门、设计借款人财务存续能力的系统性评估方法等。

银行对不良贷款的管理负有主要责任。然而，如果问题贷款危及整个银行系统为实体经济融资的能力或威胁到金融系统稳定，那么政府就可能有必要干预。银行个体层面的不良贷款解决策略可能不足以解决疫后较可能发生的不良贷款系统性增加的问题。全国性的不良贷款解决策略以促进利益相关者之间协调等公共政策干预可对尽快减少坏账发挥作用。例如，全球金融危机后，塞尔维亚银行业的不良贷款率一度上升至23.5%。该国政府于2015年5月成立了由公共部门和私营部门人员共同组成的全国不良贷款工作组，制定并实施了旨在减少不良贷款的综合策略⁴，促使不良贷款率降至2020年12月3.7%的历史最低水平。

为应对系统性不良贷款的急剧上升，一些国家设立了公共资产管理公司(AMC)或银行系统层面的“坏账银行”来管理从银行资产负债表上剔除的问题贷款。这种做法有助于恢复公众对银行部门的信心并防止不必要的资产降价抛售。在以往应对银行业危机的过程中，马来西亚和西班牙在实施由政府出资的银行资本重组计划的同时，成立了公共资产管理公司以克服鉴别银行问题资产贷款敞口过程中的资本空间制约。成立公共资产管理公司的可行性和有效性取决于各国具体情况以及总体设计的恰当与否。这一领域也是新兴经济体在实践中经常面临挑战之一。

处理问题银行

当银行无法消化疫情带来的额外财务压力并制定可行的恢复计划时，有关当局必须能部署一套强有力的早期干预措施来帮助有困难的银行走出困境，对濒于倒闭的银行进行破产处置。针对濒临倒闭银行的措施中应当包括一套将银行倒闭与一般破产框架区分开来的法律制度，赋予当局更多向股东和未受保的债权人分摊损失的政策选择和权力，从而保护存款人并避免纳税人承担金融业的损失。

负责处理问题银行的机构应当始终优先考虑由私营部门主导和出资的解决方案，尽可能利用陷入困境的金融实体所具备的财务缓冲。使用公共资金解决危机应当作为最后手段，要在私营部门解决方案完全用尽之后再作使用，仅以化解金融稳定面临紧急可见的威胁。

注释：

1.这一说法假定不良贷款的定义在整个疫情期间保持不变。根据巴塞尔银行监管委员会的定义(BCBS 2017)，不良贷款是指信用质量较低，如处于拖欠状态（已逾期一段时间）或还款可能性很低的贷款。

2.Pancorbo, Rozumek, and Seal (2020).

3.BCBS (2017).

4.NBS and MFIN (2018).

文章来源：世界银行，2022。《2022 年世界发展报告：金融为公平复苏护航》概述。世界银行，华盛顿。许可：知识共享引用许可协议 CC BY 3.0 IGO。

全球财富管理论坛

全球财富管理论坛是在金融开放背景下，为顺应全球资产管理行业发展与中国资产管理行业转型需求，由清华大学经济管理学院、孙冶方经济科学基金会、中国财富管理50人论坛联合发起成立的一个国际性交流平台组织，论坛旨在构建一个汇聚全球资产拥有者和管理者、监管部门和市场代表的长期对话沟通平台，为国内外资产管理机构搭建交流与合作的桥梁。